2019
5-6월호

유엔 산하기관을 기업처럼 운영한 리더
그레테 파레모

HOW I DID IT

유엔 산하기관을

기업처럼 운영한 리더

 

그레테 파레모

 

 

 

 

 

 

 

2018 6월 노르웨이 집에서 자고 있던 나는 자정이 훨씬 지난 시간에 걸려 온 전화에 깼다. 뉴욕에 있는 유엔 본부의 최고위급 임원이었다. 그는 멕시코 대통령선거를 앞두고 유엔프로젝트조달기구(UNOPS)가 공식적으로 야당 후보를 지지하고 나섰다며 유엔 주재 멕시코대사가 공식 항의문서를 제출했다고 전했다. 이 기구는 내가 이끌고 있는 것으로, 그 항의는 말도 안 되는 내용이었다. 우리는 그저 그 후보가 당선 되면 반()부패 운동을 할 때 도와달라고 해서 그렇게 하겠노라고 답했을 뿐이었다. 그럼에도 불구하고 공식 항의가 제기되면서 멕시코 언론이 난리가 났다. 우리에게는 두 가지 선택지가 있었다. 거듭 사과를 하거나 아니면 우리는 잘못한 게 없다고 밝히는 것이었다. 평판이 달린 일이었기 때문에 민감한 사안이었다. 야당 후보가 패배할 경우 더욱 그랬다. 우리는 잘못이 없다는 확고한 태도를 유지하기로 했다. 유엔 사무총장은 유엔의 불편부당함을 재확인하는 성명을 발표했다. 한 달 후 야당 후보 안드레스 마누엘 로페스 오브라도르Andrés Manuel López Obrador는 대통령에 당선됐다. 그리고 취임 직후 UNOPS에 멕시코의 대통령 전용기 매각을 도와달라고 부탁했다. 검소한 정부의 모범을 보이기 위해서였다.

 

내가 2014년부터 맡고 있는 UNOPS를 이끌기 위해서는 매일같이 팽팽한 줄 위에서 정치적인 줄타기를 해야 한다. 하지만 정치로 인해 제1의 목표가 흐트러지는 건 용납할 수 없다. 그 목표는 우리가 계속해서 자체적으로 자금을 조달하고, 지속가능하며, 유엔의 기업적인 부분을 담당할 수 있도록 돕는 것이다. 폭넓고 다양한 고객을 상대하고 우리 같은 비정부기구에 어울리지 않는다고 여겨지는 프로젝트를 맡는 등 다각화를 진행하는 와중에도 본연의 임무에 충실한 것이다. 우리 기구는 얼마 전만 해도 파산 직전까지 가서 비틀거렸지만 지금은 스마트하게 성장하고 있다. 우리의 성취에서 교훈을 얻을 수 있다. 민간 부문에서 성공적인 턴어라운드 사례 12개를 대는 건 쉽지만, 비영리 부문에서 사례를 생각해내는 건 어렵다. UNOPS는 기강이 잡힌 문화와 위험 감수를 측정하는 접근방식을 만들어냄으로써 획기적으로 변화할 수 있었다.

 

 

 

 

충돌하는 이해관계

 

UNOPS는 독특한 역사를 가지고 있다. 1990년대 중반까지는 유엔개발계획(UNDP) 안의 프로젝트 실행 부서였다. UNDP는 유니세프나 세계식량계획World Food Program과 같은 대규모 유엔 기구와 견줄 만한 기구다. UNOPS는 인프라 건설과 같은 프로젝트에 대한 비용을 항상 유엔 회원국에 청구했는데, 성장하면서 의혹의 씨앗이 커졌다. UNDP가 정책 결정을 내린 뒤 돈은 회원국이 부담하게 하면서 사실상 종속관계에 있는 UNOPS를 통해 일하는 것이 이해 상충이라는 비판이 나왔다. 당시 사무총장이었던 부트로스 부트로스-갈리Boutros Boutros-Ghali는 자금조달 결정과정을 투명하게 만들고 서로 협력하는 기구들 사이의 인센티브를 명확히 해줄 것을 요청했다.

 

그래서 몇몇 유엔 관리들은 재원을 자체 조달하고 정치적 또는 자금조달 의사결정으로부터 독립적이면서 국가 차원의 현장 프로젝트를 실행하는 새로운 조직의 구성을 제안했다. 이해충돌 문제를 해결함과 동시에 유엔 관료주의로부터 벗어나면 조직이 더 효율적으로 움직일 수 있으리라는 기대에서였다. UNOPS는 부트로스-갈리 사무총장과 유엔 회원국들의 지지 속에 1995년 독립적인 기구로 떨어져 나왔다. 그리고 외부 하청업체가 하듯이 유엔 및 다른 공공기관의 인프라와 프로젝트 관리, 조달 관련 작업에 입찰을 시작했다.

 

UNOPS는 첫 10년 동안 파산을 향해 천천히 내리막길을 걸었다. 적절한 비용으로 필요한 수준에서 효율적으로 과제를 마무리할 수 있는 경험이 부족했다. 올바른 가격을 산정할 줄 몰라 너무 많은 프로젝트에서 돈을 잃었다. 어떤 임무도 다 수주를 해버린다는 평판이 있었는데 이는 UNOPS가 다른 조직들이 거부한 일을 하고 있다는 의미였다. 어떤 이들은 최후의 기구Eleventh–Hour Agency[1]라고 불렀다. 사람들이 뭔가를 직접 시도해 봤다가 너무 어렵거나 위험하다고 판단한 뒤 최후의 수단으로 아웃소싱을 할 때 찾는 그런 곳이었기 때문이다.

 

전임 사무총장이던 스웨덴 출신 얀 매트슨Jan Mattsson 2006 6월 운명을 좌우하는 결정을 내려야 했다. 그와 사무차장인 우크라이나 출신의 비탈리 반셸보임Vitaly Vanshelboim에게 6개월 안에 조직을 근본적으로 바꾸는 계획을 수립하거나 아니면 폐쇄하라는 임무가 떨어졌기 때문이다. 이들은 조직을 바꾸는 쪽으로 가닥을 잡고 탁월한 조직을 만들기 위해 노력하기 시작했다. 이를 위해 공공 부문의 경쟁자들뿐 아니라 민간 부문의 최고 기업을 벤치마킹하기 시작했다. 낭비와 중복을 줄였고 어려운 상황 속에서도 임무를 완수하는 UNOPS의 능력을 믿어주면 실망시키지 않을 것이라며 기존 및 잠재고객을 설득했다. 2006~2014년 조직은 매우 탄탄한 재무기반을 달성했으며 평판을 개선하는 큰 걸음을 내디뎠다. 하지만 여전히 외부 세계에는 거의 알려지지 않은 채였다.

 

 

어려운 선택

 

2014 8월 부임 당시 나의 목표는 이러한 접근방식을 한층 더 강화하는 것이었다. 나는 민간 부문과 정부에서의 경험을 통해 이처럼 스트레스 많은 임무를 맡을 준비가 돼 있었다. 경력 초반 10년 동안은 개발 업무를 했다. 처음에는 노르웨이개발협력청(Norad)에서 신입 법률자문으로, 나중에는 노르웨이피플스에이드(NPA)[2]에서 의장으로 일했다. 두 곳 모두에서 민간 부문의 영리를 목적으로 하는 방식과 개발기구의 비영리 방식이 서로 섞이지 않으려고 저항하는 걸 경험했다. 이는 UNOPS에서 직면하게 될 저항의 전조와도 같았다.

 

 

 

 

사진 위에서부터 순서대로

1. UNOPS 2010년 지진 이후 아이티에서 대규모 건설 프로젝트를 지원했다

2. UNOPS의 수질개선 사업으로 혜택을 받는 학생들

3. 이라크 술라이마니야(Sulaymaniyah)의 지뢰제거 팀

 

 

다음 5년 동안은 마이크로소프트 서유럽 법무 및 대외협력 담당 이사로 일했다. 여기서 나는 세계적인 정보기술기업이 어떻게 복잡한 프로젝트를 관리하고 성장하기 위한 전략을 수립하는지 배웠다. UNOPS에 합류하기 전 10년 동안은 노르웨이 정부에서 3명의 총리 밑에서 장관을 5번 지냈다. 국제개발, 법무 및 공공안전, 석유와 에너지, 국방, 그리고 다시 법무 및 공공안전 분야다.

 

어떤 측면에서 UNOPS를 이끄는 데 가장 큰 도움을 준 자리는 노르웨이 국방장관이었다. 장관으로서 아프가니스탄, 차드, 남수단과 같은 나라에 출장을 다녀야 했다. 세계에서 가장 어렵고 위험한 곳이다. 현지에서 깊은 인상을 받은 것은 항상 UNOPS 사람들이 보인다는 점이었다. 그들은 드러나지 않게 일했지만 세상 어디든 가고 어떠한 어려움도 이겨낼 것이라는 점은 명백해 보였다. UNOPS의 사명에 대한 그들의 헌신은 분명했다. 그 조직의 사무총장으로 일할 사람을 구한다는 전화를 받았을 때, 나는 그 일을 하기로 결심했다.

 

일을 시작하고 몇 주가 안돼 상당히 많은 걸 바꿔야 할 필요가 있다는 사실을 깨달았다. 조직의 초기 회복단계가 성공적이라는 평가를 받으면서 자만심이 스며들기 시작했기 때문이다. 몇 명의 고위관리자를 비롯한 일부 동료는 UNOPS가 무적이며 개인적으로도 과오가 없다고 확신했다. 우리의 일하는 방식을 새로운 관점에서 살펴보자고 얘기했을 때 그들은 조용히 나의 노력을 폄하했다. 나는 상황이 더 악화되도록 내버려 두지 않았다. 조직 내 역할과 높은 지위 덕분에 아무도 건드릴 수 없을 것이라고 생각됐던 사람 중 일부는 조직을 떠나야 했다. 똑똑하게 위험을 감수할 줄 아는 직원들을 파악해 빠르게 승진시켰다. 고위직으로 일하는 데 일반적으로 필요한 경험이 부족해도 상관 없었다. 동시에 고위관리 팀을 전부 교체하라고 촉구하는 이들이 있었지만 그 유혹은 뿌리쳤다. 나의 장점을 보완하고 단점을 관리하는 데 도움을 주는 사람들을 주변에 둬야 한다고 강하게 믿기 때문이다.

 

구조적인 문제점도 확인했다. 지난 몇 년 동안 관료주의가 고개를 들기 시작했다. 놀랄 일은 아니다. 유엔은 관료주의를 좋아한다. 그러나 나는 UNOPS의 규칙과 규정이 너무 복잡하고 중복돼 효율성이 떨어진다고 생각했다. 그래서 나는 팀에 규정들을 교체하라는 과제를 안겼다. 1200페이지가 넘는 규칙이 쓰레기통에 버려졌고 우리는 운영원칙을 다시 쓰기 시작했다. 노르웨이 최대의 개인연금 운용사 스토어브랜드Storebrand를 관리하기 위해 개발된 과정을 본떠서 만들게 했다.

 

우리가 비용을 산정하고 가격을 책정하는 방식도 개선이 필요했다. 내가 부임하기 전, 조직은 전체 비용을 산정한 뒤 7%의 관리비용을 추가하는 단순화된 방식을 사용하고 있었다. 원가가산가격결정 방식Cost-plus pricing은 정부 계약에서 일반적으로 사용되는 방식이지만 UNOPS는 민간기업처럼 운영되고 있기 때문에 보다 정교한 가격결정도구가 필요했다. 어떤 사업은 다른 사업보다 위험하고 노동집약적이어서 수수료 전체를 인상하지는 않았다. 사실 덜 위험한 프로젝트에서는 마진이 더 적었다.

 

 

 

복잡성에 대한 대처

 

우리가 어떻게 변했는지 이해하기 위해서는 UNOPS가 종종 떠맡는 일이 얼마나 복잡한지에 대한 인식이 필요하다. 전형적인 예는 다음과 같다. 2012년 유엔 난민고등판무관이 시리아 상황을 논의하기 위해 찾아왔다. 대규모 난민이 이웃 나라로 유입되고 있었고 유엔은 그들을 위한 캠프를 짓는 데 도움을 줘야 했다. 캠프에는 학교가 필요하다. 앰뷸런스와 의료서비스도 필요하다. 10만 명이 넘을 수도 있는 사람들로 이뤄진 새 공동체 안에서 발생하는 범죄를 예방하기 위한 치안도 필요하다. 우리는 여러 프로젝트를 통해 지원을 제공했다. 나는 이때 우리가 폭력을 줄이기 위해 했던 일을 특별히 자랑스럽게 생각한다. 공동체 치안유지 모델을 만들고 위생시설 주변에 태양열 가로등을 설치해 여성들이 공격 받을까 두려워하지 않고 화장실을 이용할 수 있도록 한 것 말이다.

 

우리 프로젝트 중 많은 것들은 민간 기업들이 불편해할 정도의 높은 위험을 안고 있다. 유엔 화학무기금지기구Organization for the Prohibition of Chemical Weapons가 시리아에서 화학무기를 생산하는 12개 시설을 파괴하는 임무를 맡았을 때 우리를 찾아왔다. 세계은행이 예멘의 기본 인프라를 재건하기 위한 2억 달러짜리 사업을 시작하려 했을 때도 UNOPS를 불렀다. 예멘의 상황은 여전히 매우 어렵지만 우리는 콜레라를 비롯한 다른 질병을 예방하고 국가 에너지 인프라를 개발하도록 돕는 데 진전을 이뤄가고 있다.

 

민간 부문에서는 일반적으로 가장 낮은 가격을 부르는 경쟁자가 사업을 수주한다. 공공 부문에서는 일이 항상 그렇게 단순하지가 않다. 정치가 큰 요인이다. UNOPS가 특정 프로젝트에 가장 많은 가치를 더할 수 있다고 자신할 때도 우리는 매우 조심스럽게 발을 디딜 필요가 있다. 다른 유엔 기구나 정부와 같은 참가자들이 정치적인 이유로 일이 특정 시행자에게 할당돼야 한다고 생각할 수 있기 때문이다. 고객들이 입찰가를 평가할 때면 하루 대부분의 시간을 인내심을 갖고 공정한 경쟁의 장을 만들어 달라고 요청하면서 보내는 날도 있다. UNOPS는 굉장히 치열하게 경쟁했으며 입찰이 공정하게 이뤄지는 경우 입찰을 따냈다.

 

이러한 복잡성에 대처하기 위해 나는 의사결정과 책임의 의무를 개선하기 위한 보다 나은 위험관리 방식을 도입했다. 현장 직원들에게 의사결정권을 주기 시작했다. 어떤 방식이 통하고 어떤 방식이 통하지 않는지, 왜 그런지를 알기 위해 동료들에게 과거 프로젝트에 대한 모니터링과 문서화를 부탁했다. 반대 의견에 귀 기울이는 것을 강조했고, 재무적으로 말이 안 될 수도 있는 프로젝트를 추진하는 데 전통적으로 사용되는 정당화 논리에 이의를 제기하기 시작했다.

 

이른바 도어 오프너door opener[3]를 생각해 보자. 사람들은 종종 위험한 프로젝트를 잠재적인 미래 수익에 대한 투자로 봐야 한다고 주장한다. 새로운 고객과 거래를 틀 수 있는 방법이기 때문이다. UNOPS는 도어 오프너를 좋아했다. 나도 그 논리에는 수긍한다. 하지만 우리는 이제 그 잠재력이 진짜로 존재하는지 훨씬 더 열심히 들여다본다. 100개의 작은 프로젝트를 진행하는 것이 재미있을지 모르겠지만 대부분 적자를 보고 있다면 무슨 소용이 있을까? 나는 유연한 규정에 의해 운영되는 작은 위원회도 만들었다. 위원회는 좀 더 복잡한 프로젝트를 승인하고 위험을 줄이는 전략과 접근법을 만든다. 이처럼 여러 장애물이 새로 생겼음에도 우리는 때때로 능력보다 더 큰 욕심을 부렸다.

 

나는 비용관리 문제로 고민을 많이 해야 했다. UNOPS의 재정은 강화됐지만, 우리 팀의 일부 사람들은 우리가뒤집어 쓸 정도로 현금이 많다고 믿으며 돈을 마구 써야 한다고 생각한다. 나는 전혀 동의하지 않는다. 나는 기업들이 일상적인 수익에 대한 걱정을 멈출 때 쇠퇴의 악순환에 들어가거나 심지어 망하는 것을 봐왔다. 나는 기회가 있을 때마다 현재의 견실한 성과가 미래의 결과를 보장하지 못한다는 메시지를 강조한다. 그리고 여기까지 왔는데, UNOPS가 역사의 뒤안길로 사라지는 것도 원하지 않는다.

 

그럼에도 불구하고 우리는 유엔의 예산이 거의 늘어나지 않을 때도 성장할 수 있었다. 각국 정부가 우리를 좋은 파트너로 여기게 된 덕분이다. 정부 관련 일은 획기적으로 성장하고 있으며 이제 우리 전체 매출의 37%를 차지한다. 유엔 기구 관련 일은 절대금액 면에서는 안정적이지만 매출에서 차지하는 비중은 2014 60%에서 2017 32%로 줄었다. 전반적으로 2014년 이후 우리의 연 매출은 145000만 달러에서 185000만 달러로 성장했다. 운영예비금은 거의 두 배로 증가했다. 우리는 디지털화와 새로운 IT시스템에 투자하고 있다. 우리는 또한 지금까지 진행한 것 중 가장 야심 찬 계획인 사회에 긍정적 영향을 미치는 임팩트(social impact) 투자에 착수했다.

 

 

 

 

혁신 받아들이기

 

우리 성장의 다음 단계는 민간 부문과 협력해 위험을 공유하며 시장에 함께 진출하는 것이다. 이는 잠재력이 매우 크지만 논란의 여지가 있다. 단순히 계약을 따내는 데서 그치지 않고 현금을 이용해 자산에 투자하고 지분을 갖는 방식이기 때문이다.

 

첫 주요 프로젝트는 멕시코에 있다. 22메가와트 풍력터빈 시설인데, 전기를 생산하고 있으며 잘 작동하고 있다. 시설은 5년 전에 지어졌고 원래 투자자들은 퇴장 시기를 정해놓고 있었다. 일부 지역 기업들이 전기료를 못 내기 시작하자마자 투자펀드는 종지부를 찍었다. 투자자들은 신용 리스크가 겁나 신규 투자를 하지 못하고 있었다.

 

UNOPS가 부름을 받았다. 우리는 고객과 협력해 신용 노출을 줄일 수 있는 새로운 고객을 찾아냈다. 은행과도 협력해 채무를 재협상했다. 그리고 결정적으로 900만 달러의 지분 투자를 했다. UNOPS가 많은 돈을 벌기 위해 들어간 건 아니다. 그보다는 거래가 사회적으로 책임감이 있고, 환경적으로 유익하며, 국가적인 개발 목표에 기여하도록 만들고 싶었다. 우리는 다국적 회계법인과 협력해 사회적 지속가능성 관련 점수표를 만들었고, 점수가 충분히 높지 않으면 프로젝트에 참여하지 않는다.

 

이러한 거래를 하는 건 쉽지 않다. 우리는 내부와 외부 양쪽에서 다수의 반대론자들과 싸워야 했다. UNOPS 내 어떤 동료들은 민간 부문용병들과 제휴관계 맺는 것을 반대했다. 외부에서도 엄청난 논란이 있었다. 다른 어떠한 유엔 기구도 이러한 성격의 투자가 가능한 거래에 관여한 적이 없을뿐더러 투자한 적은 더더욱 없었기 때문이다. 나는 거래에 반대하거나 무관심한 사람들을 우리 편으로 끌어들이기 위해 나의 모든 설득 기술을 동원했다. 사실과 수치만 얘기한 게 아니라 감정적으로도 호소했다. 나는 2030년까지 지속가능한 개발 목표를 달성(전반적인 유엔 목표의 일부)하는 것이 민간 부문의 중요한 촉매 역할이 없이는 불가능하다고 확신한다. 그래서 스마트한 위험을 감수하기로 했다.

 

멕시코 프로젝트를 마무리하고 며칠 후 우리는 케냐 및 가나 대통령과 합의해 각국에서 50억 달러에 가까운 규모의 주택 10만 채를 개발하는 계약을 투자자들과 만들어내기로 했다. 우리는 이제 신재생 에너지, 보급형 주택 및 건강 인프라에 대한 강력한 거래처를 확보하고 있다. 우리는 각각의 거래에서 운영적인 역할을 맡는 것을 목표로 한다. 수동적인 투자자가 되지는 않을 것이다. 그렇게 되면 UNOPS는 개발도상국에서 가장 중요한 분야라고 할 수 있는 인프라 분야에서 주요한 역할을 담당하는 참여자로 올라서게 된다.

 

우리는 대부분의 민간 기업들보다 고객들이 더 멀리 내다볼 수 있도록 돕는다. 예를 들어, 데이터와 독점 모델을 사용해 각국 정부가 향후 30~40년 동안 인프라 수요를 위한 전략을 수립할 때 무엇을 지을지, 언제 어떻게 지을지, 심지어 무엇을 짓지 말아야 하는지 더 잘 이해할 수 있도록 돕는다. 카리브해의 작은 섬인 세인트루시아Saint Lucia와 퀴라소Curaçao에서 이와 관련한 작업을 시작했다. 우리는 단순한 임시 프로젝트에 대해 이야기를 나누는 대신 각국 정부에 그들이 앞으로 수십 년 동안 무엇을 건설해야 하는지에 대한 로드맵을 줄 수 있다.

 

UNOPS는 언제나 품질 구현을 가장 중요하게 여길 것이다. 그리고 우리는 많은 조직이 가기를 주저하는 곳, 즉 정부가 취약하고 유엔평화유지군이 필요한 지역에서 사업을 계속할 것이다. 돈이 되는 프로젝트에 투자하기 시작하더라도, 본연의 임무를 소홀히 하지 않을 것이다. 그러나 우리는 과거보다 더 엄격함을 갖고 위험을 관리하며, 비용에 신경을 쓰면서 목표를 추구할 것이다. 그리고 이치에 맞지 않는 프로젝트는 계속 거절할 것이다. 이는 우리 같은 조직에겐 쉽지 않은 일이다. 하지만 앞으로 계속해서 국가들이 발전하는 것을 돕고 싶다면 필수적인 일이다.

 

 

 

번역 김선우 에디팅 최한나

 

 

[1]‘eleventh hour’최후의 순간이라는 뜻

[2]노르웨이의 원조단체

[3]나중에 더 큰 사업 기회를 얻기 위해 새로운 고객과 종종 맺는 나쁜 조건의 첫 계약

 

 

 

 

 

 

 

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